La reciente oferta pública de adquisición (OPA) formulada por el BBVA sobre Banco Sabadell constituye uno de los hitos más significativos del panorama financiero español de los últimos años. La operación, valorada en torno a 14.000 millones de euros, fue autorizada por el Consejo de Ministros el 24 de junio de 2025, tras haber recibido previamente el informe favorable de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) el 30 de abril del mismo año.
Sin embargo, la autorización gubernamental no fue incondicional, pues el Ejecutivo impuso la obligación de mantener la personalidad jurídica, el patrimonio y la gestión de Sabadell, separados durante un mínimo de tres años, prorrogables hasta cinco. Esta decisión, excepcional por su alcance y fundamento, reabre el debate sobre los límites de la intervención estatal en operaciones privadas de concentración empresarial.
En este contexto, cabe preguntarse ¿hasta qué punto puede el Gobierno imponer condiciones que, si bien se amparan en la defensa del interés general, generan perjuicios significativos para la entidad adquirente? En el caso de la operación BBVA-Sabadell, esta tensión se traduce en una “fusión diferida”, pues las restricciones gubernamentales impiden una integración jurídica inmediata. Desde el punto de vista del gobierno corporativo, la coexistencia de dos consejos de administración y estructuras de cumplimiento genera mayores costes y posibles conflictos de coordinación, limitando las sinergias que BBVA estimaba en más de mil millones de euros anuales.
A la luz de lo anterior, el caso constituye un ejemplo paradigmático del impacto que puede ejercer la regulación sobre los procesos de fusiones y adquisiciones en sectores estratégicos. En efecto, aun cuando la CNMC haya autorizado la concentración, el Gobierno conserva la facultad de imponer un control adicional basado en el interés general, conforme al artículo 128.2 de la Constitución, con el propósito de salvaguardar el empleo y la estabilidad financiera. Esta potestad discrecional, aunque legítima desde la perspectiva del interés público, amplía el ámbito de intervención estatal en la economía y obliga a las empresas a incorporar este riesgo jurídico en su due diligence y planificación contractual.
El control público ejercido por el Gobierno encuentra su base normativa en el artículo 7 bis de la Ley 19/2003, de 4 de julio, sobre el régimen jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior. Dicha disposición faculta al Consejo de Ministros a someter a autorización previa las inversiones extranjeras directas y determinadas operaciones que afecten a sectores estratégicos, entre ellos el financiero.
Esta actuación plantea un conflicto entre la libertad de empresa (art. 38 CE) y el poder de intervención del Estado en sectores estratégicos. La cuestión central radica en determinar si la imposición de tales condiciones respeta el principio de proporcionalidad y los límites del Derecho de la Unión Europea, en particular las libertades de establecimiento y circulación de capitales (arts. 49 y 63 Tratado Funcionamiento Unión Europea (TFUE).
Asimismo, la Comisión Europea solicitó información adicional a las autoridades españolas para valorar la conformidad de la medida con el Derecho de la Unión. Si bien los Estados miembros conservan cierto margen para intervenir en operaciones que afecten a la seguridad o al interés público, dicho margen está sujeto a control de proporcionalidad y no puede emplearse con fines meramente proteccionistas.
En este sentido, la doctrina del “golden share” desarrollada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en casos como Comisión c. Portugal (C-367/98) o Comisión c. Países Bajos (C-282/04) ofrece un marco interpretativo útil. La jurisprudencia europea ha establecido que las restricciones a la libertad de empresa solo son admisibles si responden a objetivos legítimos de interés general y si los medios empleados son estrictamente necesarios para alcanzarlos. En el caso BBVA-Sabadell, el control judicial y comunitario determinará si la medida española cumple tales requisitos.
El caso pone de relieve la necesidad de delimitar los límites materiales y procedimentales de la intervención administrativa en la economía. Un uso excesivamente amplio o discrecional de esta potestad podría vulnerar los principios de seguridad jurídica y libertad de empresa, erosionando la confianza de los operadores en el marco regulatorio español.
En suma, el caso BBVA-Sabadell evidencia la coexistencia y la tensión entre el principio de autonomía empresarial y la función de tutela estatal en sectores estratégicos. Su desenlace, tanto en la práctica como en los posibles pronunciamientos judiciales o europeos, servirá para delimitar el futuro equilibrio entre mercado, regulación y poder público en el Derecho empresarial español y europeo.